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“最强”法律保障群众吃得放心住得安心

解读土壤污染防治法

浏览字号: 来源: 法制日报 2018年10月30日 08:49:43

????□ 法制日报记者  朱宁宁

????俗语说,土生万物。土壤是经济社会可?#20013;?#21457;展的物质基础,而土壤污染防治则是关乎食品安全、公众健康和环境保护的大事。

????8月31日,十三届全国人大常委会第五?#20301;?#35758;全票通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》。土壤污染防治法共七章、九十九条,将于2019年1月1日起施?#23567;?#36825;是我国首次制定专门的法律来规范防治土壤污染。该法的出台实施,是贯彻落实党中央有关土壤污染防治的决策部署,也有助于完善中国特色法律体系,尤其是生态环境保护、污染防治的法律制度体系,更为开展土壤污染防治工作,扎实推进净土保卫战提供法治保障。

????2014年《全国土壤污染状况调查公报》显示,目前全国土壤环境状况总体不容乐观。部分地区土壤污染较重,耕地土壤环?#25345;?#37327;堪忧,工矿业废弃地土壤环境问题突出。而屡屡见诸报?#35828;?#20892;产品重金属污染事件等也严重挑战着公众的神经,引起全社会的高度关注。

????“我们立这部法,就是为了保障和实现人民群众吃得放心、住得安心。”全国人大常委会法工委行政法室副主任张桂龙说。

??? 数十年磨一剑

????1984年,我国出台了最早的环境污染防治领域的专门法律——水污染防治法,之后,又陆续出台了环境保护法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法等专门法律,但时至今日,土壤污染防治法才正式出台。

????“从污染形成过程和环境法发展过程来看,这是比较正常的。”谈及为何土壤污染保护法姗姗来迟,全国人大环资委法案室副主任王凤春指出,主要有以下几个原因:一是土壤污染是大气、水污染等污染物排放造成的,是这些污染物在特定地块长期累积形成的,由产生到出?#27835;?#39064;通常会滞后较长时间;二是土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性、不均匀性、不可逆转性和长期性等,常被称作“看不见的污染”,科学认识也要有个过程;三是大气、水污染等是源头,土壤污染是后果,要先防治好大气、水污染等,才能?#34892;?#39044;防和控制土壤污染的恶化;四是土壤污染的调查、监测、防治等技术、管理都比较复杂,并且是建立在大气、水、固体废物等污染防治的技术和管理手?#20301;?#30784;上的。

????据王凤春介绍,从法律制度设计的角度看,土壤污染防治法的立法难点主要集中在两个方面:一是如何?#34892;?#35748;定土壤污染责任人,从而建立起?#34892;?#30340;污染防治责任体系;二是如何根据污染防治的责任体系建立起?#34892;?#30340;风?#23637;?#25511;和修复体系。“可以说,这两个问题不但是这部法律最核心的问题,也是最难的问题。立法中许多争议都是围绕这两个方面展开的。”王凤春说。

??? 被称为史上“最强”

????土壤污染防治法被?#30340;?#31216;为“最强”土壤保护法。在生态环境部法规与标准司副?#22659;?#36213;柯看来,“最强”主要体现在三个方面:

????一是在理念上遵循预防为主、保护优先的原则,强化源头预防,减少污染产生。为此,法律创设了土壤污染重点监管单位名录,并规定重点监管单位应当严格控制有毒有害物质排放,建立土壤污染隐患排查制度,制定实施自行监测方案:强化农业?#24230;?#21697;管理,对农业?#24230;?#21697;的使用和回收分别作出规定,防治农?#24471;?#28304;污染:加强对未污染土壤和未利用地的保护。

????二是在制度上建立和完善土壤污染责?#20301;?#21046;。为落实企业主体责任,法律规定了土壤污染责任人负有实施风?#23637;?#25511;和修复的义务;土壤污染责任人无法认定的,由土地使用权人实施风?#23637;?#25511;和修复;土地污染责任人应当承担实施风?#23637;?#25511;和修复的费用。法律还明确?#35828;?#26041;人民政府及其生态环?#25345;?#31649;部门、农业农村等相关部门的监督管理责任。

????三是在罚则上严惩重罚,对污染土壤的违法行为设定了严格的法律责任。为此,法律规定对违法向农用地排污,或者不按?#23637;?#23450;采取风?#23637;?#25511;措施或者实施修复的,情节严重的违法行为,实施拘留。对未按?#23637;?#23450;进行风?#23637;?#25511;或修复等违法行为,实?#23567;?#21452;罚制”,既对违法企业给予处罚,也对企业有关责任人员予以罚款。

??? 严惩重罚违法行为

????对违法行为进行严惩,是此次土壤污染防治立法的最大亮点之一。谈及为?#25105;?#20174;严设立法律责任,全国人大常委会法工委行政法室副处长李慎秋介绍说,主要出于多方面的考虑:“首先是落实党中央提出的用最严格制度、最严密法治保护生态环境的决策,对违法行为严惩重罚,突出一个‘严’字。其次,是采纳了常委会组成人员的审议意见,回应社会关?#23567;?#27492;外,这也是和已有的环保法、大气污染防治法、水污染防治法等相关法律相衔接、相协调。”

????值得一提的是,土壤污染防治法规定,对出具虚假的土壤污染状况调查、土壤污染风险评估等报告,情节严重的违法行为,对单位予以永久禁业,对有关责任人员禁业十年?#36824;?#25104;犯罪的,对有关责任人员终身禁业;与委托人恶意串通的单位,还应当与委托人对造成的损害承担连带责任。对严重的土壤污染违法行为,依法追究刑事责任等。

????“这主要?#24378;?#34385;到这?#27835;?#27861;行为的严重性。为了体现过罚相当原则,在追究刑事责任的时候有必要规定终身禁止。”李慎秋指出,土壤污染状况调查、风险评估、效果评估等活动专业性很强,在很大程度上都?#35272;?#20174;事这些活动的个人的专?#30340;?#21147;和诚信程度。由于法律目前对这些人员没有实行资质管理,只规定要具备相应的专?#30340;?#21147;,不能吊销其资格证书,所以只能通过禁止从业的处罚,达到让违法者不能再从事这些活动的效果。

????此外,规定禁止从业还可以起到震慑和警示的作用,发挥法律预防违法犯罪的功能。同时,对出具虚假报告的违法行为进行严惩,有利于在全社会形成诚实守信的良好风尚,有利于发挥法律的引领和教育功能,也是社会主义核心价值观入法的生动实践。“而且,这也是借鉴?#20013;?#27861;律一些好的做法和成功经验,比如,资产评估法和食品安全法等都作了相似的规定,取得了很好的效果。”李慎秋说。

??? 实现多项制度创新

????在以预防为主、保护优先、风?#23637;?#25511;、分类管理、污染担责、公众参与原则的基础上,土壤污染保护法明确了土壤污染防治规划,土壤污染风?#23637;?#25511;标准,土壤污染状况普查和监测,土壤污染预防、保护、风?#23637;?#25511;和修复等方面的基本制?#32676;?#35268;则。可以说,土壤污染防治法有很多亮点值得关注。

????突出预防为主,保护优先。土壤是大气、水、固体等废弃物的最终受体,一旦污染,修复治理的难度大、周期长、成本高。为此,法律强化源头预防,专门设“预防和保护”专章,要求土地使用权人从事土地开发利用、企业事业单位和其他生产经营者从?#24459;?#20135;经营活动等,都要采取?#34892;?#25514;施,减少和防止土壤污染。同时,在第三章中还按?#23637;?#19994;企业生产活动、农业生产活动等不同的特点,有针对性地规定不同的预防措施。另外,还规定加强对未污染土壤的保护,重点保护未污染的耕地、林地、草地、水源地,对于永久基?#20061;?#30000;则要进行严格保护。

????坚持风?#23637;?#25511;,分类管理。法律规定要通过普查、详查、调查、监测、风险评估等措施和途径,掌握土壤污染的状况和变化趋势,为风?#23637;?#25511;打好基础。同时,根据土地的不同用途和污染程度,规定了不同的应?#28304;?#26045;、管理手段和管理要求,分类实施以?#34892;?#22320;防范和应对土壤污染。

????坚?#32622;?#30830;责任,从严监管。法律合理配置了土壤污染责任人、土地使用权人和政府三者之间的责任,落实企业主体责任,强化污染治理责任,明确政府及其相关部门的监管责任。同时,还赋予监管部门查封、扣押等权力,规定土壤污染责任人负有实施土壤污染风?#23637;?#25511;和修复的义务。土壤污染责任人无法认定的,土地使用权人应当实施土壤污染风?#23637;?#25511;和修?#30784;?#22320;方人民政府及其有关部门可以根据实?#26159;?#20917;组织实施土壤污染风?#23637;?#25511;和修?#30784;?/p>

????坚持科学合理设计,规定工作流程。法律规定对土壤污染防治工作的各环节、全过程进行监管。通过普查、调查、详查、监测、现场检查等,对于地块可能存在污染风险的,要进行土壤污染情况的调查。此外,法律还根据各个不同环节规定了不同措施,明确采取措施的主体和达到的效果。

????坚持源头把关,加强对敏感用地的管理。住宅和公共管理、公共服务用地直?#30001;?#21450;到人居安全,十?#32622;?#24863;,法律加强了对敏感用地的准入管理,规定土壤用途要变更为住宅、公共管理和公共服务用地的,变更之前要进行污染情况调查,列入建设用地风?#23637;?#25511;和修复名录的地块,不得作为住宅、公共管理和公共服务用地,从而从源头上保障大家住得安心安全。

????坚持水土一家、水土共治,在对土壤污染进行防治的同时,法律要求加强对地下水污染的防治。比如,明确土壤污染情况调查报告要包括地下水是否受到污染的内容,风险评估报告要包括地下水污染的范围。对于农用地地块的土壤污染,影响或者可能影响地下水水源安全的,要制定防治污染的方案,采取相应的保护措施等。

责任编辑: 王伟
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